Bütçeleme Usulünün Gösterdikleri

Genellikle bütçe analizlerinden anlaşılan, harcama ve gelir kalemlerinin dağılımı ve bu dağılımın sosyo-ekonomik yorumudur. Oysa, takvimde 31 Aralık yaprağının düşmesiyle toplumlarda büyük değişimler olamayacağı gibi, ekonominin alt yapısında ve siyasi kadronun zihniyetinde ciddi değişimler olmadıkça, yeni bütçeyle gelir ve harcama kalemlerinde de fazla bir değişim oluşamaz, çünkü yıllık bütçeler ekonomik alt-yapının siyasi tercihler doğrultusunda oluşmuş, sistem ve işleyişin organik yapısını gösteren cetvellerden başka bir şey değildir. O nedendir ki, yıllık bütçeler uzun yıllar boyunca ekonominin yüzde 25-30 oranı ağırlığında dalgalanmakta ve AKP’nin sadakaya muhtaç seçmen yaratarak oy tabanını konsolide etme politikalarıyla Avrupa’nın en genç toplumunda toplumsal yoksullaşmanın simgesi niteliğindeki sosyal harcamaların artışı dışında bütçelerde dikkate değer aşırı bir değişim oluşmamaktadır. Bu sebeple, burada tartışmak istediğim konu, bütçe kalemlerinin analizi olmayıp, bunlardan çok daha mühim, aynı zamanda da vahim olan bütçe hazırlama ve denetim farklılığının ulus-devlet anlayışına aykırılığıdır. Anayasada gerekli değişikliğe gidilmeden, fiili uygulamalarla laiklik ilkesi ya da sosyal devlet ilkesinin özde değişimin alt-yapısının oluşturulmasına analojik olarak, bütçeleme sisteminde de sinsi değişikliklerle devlet yapısının temelleri sarsılmakta ve yeni bir yazılı metne dahi gerek kalmadan toplumu siyasi sistemde geri dönüşü hayli zor alanlara doğru savrulmaktadır. Bütçe sisteminde alttan alta zorlanan sistemin yönü, Batı dünyasında mülk devletten ulus devlete geçişin simgesi olan krematistik bütçeleme sisteminden kameralist bütçeleme sistemine geçişin tersine olduğu kadar, imparatorluk yapısının beytülmal ya da mirî ve Enderun hazine yapısından tek bütçe yapısına geçişin tersidir. Bütçe ve bütçeleme sisteminde yaşanan böylesi sinsi değişim, şekli manada anayasaya uygun olsa da, öz ve ulusal hâkimiyet anlamında ulus devlet mantığı ile uyuşmamaktadır. Ulus devlet ve ulusal hâkimiyet anlayışlarıyla bağdaşmayan bu gidişe karşı çıkılması, özgür ve gerçek anlamda ulus devlet anlayışı gereğidir.

Soruna yaklaşımda, öncelikle bütçe hakkının siyasal ve hukuksal anlamını ve bu anlam doğrultusunda gereğini tartışalım. Bütçe bir “yasası”dır. Bunun sebebi, bütçe ile toplumsal malvarlığının ne kadarının, hangi hizmet alanlarında toplumsal hizmete sunulması kararının veriliyor olduğudur. Malvarlığı topluma ait olduğuna göre, bu konuda söz hakkı da sadece ve sadece halkı en geniş temsil ile yetkili parlamentoya aittir. Bu itibarla, ilk hazırlıkları ilgili bakanlık ve komisyonlarda yapıldıktan sonra, parlamentoya sunulması gereken bütçe tasarısının tahmini harcama ve gelir kalemleri üzerinde her türlü değişikliği yapmakla yetkili merci başkan ya da cumhurbaşkanı da değil, tek ve nihaî merci sadece parlamentodur. Bütçe yasası ile icra heyetine yetki verilmesi de ancak parlamento eliyle olur. Bu anlayışın doğal sonucu şudur ki, parlamentoya sunulan “bütçe tasarısı” parlamentonun vetosu sonucu reddedildiğinde, teorik olarak bütçe tasarısını hazırlamakla görevli icra heyeti aklanmamış demektir, zira parlamentoya sunulan bütçe tasarısı bir ön çalışmadır. Bu durumda, eski yasaya ve uygulamaya göre, kamu işlevlerinin aksamaması için, kısa süreli geçici bütçe yapılır ve parlamentoya sunulmak üzere yeni bütçe için çalışmalar başlatılırdı. Günümüzün, maddi anlamda yasa olarak görülmemesi gereken hukuksal yapısı çerçevesinde ise, bütçe cumhurbaşkanı tarafından yapılarak parlamentoya “tasarı” olarak değil, “teklif” olarak sunulmaktadır. Plan ve Bütçe Komisyonun yerini de salt Bütçe Komisyonu almış olup, planla ilgisi kesilmiş olan Komisyon ancak bütçenin parlamento görüşmeleri esnasında bütçe hakkında fikir sahibi olabilecek, fakat bütçe üzerinde fazla bir etkiye sahip olamayacaktır. Bütçenin reddedilmesi, parlamentonun hazırlanmış bütçeye onay vermediği anlamı taşıdığı için, bu hazırlıktan sorumlu olan kurul ya da makamın devre dışına çıkması gerekirken, yeni sistemde bütçeyi hazırlayan başkan, bu sonuçtan hiç etkilenmeden (!), enflasyon oranına göre yeni bütçeyi hızla hazırlayıp, tekrar parlamentoya sunma ihtiyacı dahi duymadan, uygulamaya koyma yoluna gidebilir. Bu durumda, halkın temsilcisi konumundaki parlamentonun bütçe üzerinde etkisi yok demektir. Bütçe gibi çok temel demokratik gösterge sürecinde parlamentonun yetkisiz kılınması demokratik anayasal ilkeler açısından düşündürücüdür. Kaldı ki, bütçe eski sisteme uygun yapılıyor olsa idi dahi, “milletvekilliği”nin “partivekilliği”ne dönüştürüldüğü günümüze has yapıda durum çok da farklı olmayabilirdi. Bütçenin başkan tarafından hazırlanması başkanın icra organı olarak çalıştığının göstergesidir. Peki, diyelim ki, bütçe teklifi reddedildi. Bu durumda, halkın çok daha geniş kesiminin, hatta istisnalar dışında tümünün temsilcisi konumundaki parlamentonun ret yetkisi, toplumun ancak belirli oy oranı ile yetki ihraz etmiş olan başkanı işlevsiz kılamadığından, icra kesin şekilde yasama yetkisinin üzerine çıkmış ve halk iradesi çiğnenmiş olmaktadır. Böyle bir sistem demokratik olarak görülebilir mi?

İhdası ve uygulaması ile Varlık Fonu uygulamasını da sisteme ilave ettiğimizde durum daha da vahim hal almaktadır. Toplumun çok değerli varlıklarını ciddi risk altında tutan Varlık Fonu, yönetimi ve işlevi itibariyle bütçe kurallarından da daha anti demokratik olması nedeniyle ne ulus devlet mantığı, hatta ne de ulusal hâkimiyet kuralı ile bağdaşır bir niteliği haizdir.

Bütçenin hazırlanması ve onanması trajedisini tamamlayan bir başka aşama da bütçenin denetimi sürecinde yaşananlardır. Bütçenin parlamento, maliye örgütü elemanları tarafından yapılan denetimler dışında en önemli denetimi, bilindiği üzere, Sayıştay tarafından yapılmaktadır. Sayıştay denetimlerinin parlamentoda ve basında ne denli yetersiz ve saptırıcı nitelemelerle yer aldığı ve bir bakıma kamuoyu denetiminden uzak tutulmaya çalışılmasının da demokratik devlet yönetimi ile bağdaşır durum olmadığı ortadadır.

Genel bakışla, bütçe tartışmalarında sistematik olarak görülmesi gereken diğer bir konu da gelirler konusunda göze çarpar. Kapitalizmin işleyiş dinamiğinde, kamu gelirlerinin göreli dağılımının tartışılması iki açıdan anlamsızdır. Birincisi, vergi yükü dağılımı ekonomik güç dağılımına göre şekillendiğine ve piyasa koşullarında oluşan birincil gelir dağılımı vergi sistemi ile etkili şekilde telafi edilemediğine göre, vergi yükünün adaletsiz dağıldığının tartışılmasının hiçbir pratik ve siyasi sonucu yoktur. Örneğin, asgari ücretin vergi dışı kalması, kapitalist sistemde olası olamayacak bir güç ilişkisi değişimini gerektirir. Kapitalist sistemde böyle bir güç ilişkisi değişimi yapılmayacağına göre, sistem tartışmasına girmeden salt bu değişim talebi, adeta olabilecekmiş gibi toplumu oyalarcasına gündeme gelmemelidir. Meseleye biraz yakından bakalım. Asgari ücret üzerindeki vergi, yaygın işsizlik koşulunda istihdamı kısabildiği halde, kalifye emek dışında, istihdam içi emekçiler üzerinde yük yıkmaz. Ancak bu vergi patrona da yük yıkmayıp, üretime giren emek maliyeti olarak tüketiciye yansıtılır. Kısacası, son tahlilde, asgari ücret üzerindeki vergi bir tür dolaylı vergi niteliğine bürünerek topluma adaletsiz yük yıkar. Asgari ücret üzerindeki doğrudan vergi kaldırılsa, bu yük doğrudan kâr üzerine geleceğinden patronlar bu konuda sessiz kalmayı yeğlerken, patronların siyasi ajanları da bu sessizliği politik uygulamada yaşama geçirmektedir.

Her bütçe döneminde vergi yükü adaleti açısından uzun uzun tartışılan dolaylı ve dolaysız vergi oranları da, benzer şekilde, sistem bağlamında ele alınmalıdır. Kapitalist sistem ücret esaretini piyasa uygulaması, belki de piyasa demokrasisi olarak göstererek ana dokuyu gözlerden uzak tuttuğu gibi, dolaylı/dolaysız vergi ayırımı tartışmasını da taraflara hararetle yaptırarak, sistemi geri plana çekebilmektedir. İşte, bu tür tartışmaların anlamsızlığının ikinci sebebi burada yatmaktadır; anlamsız ve sistem değişmedikçe olamayacak tartışmalarla zaman geçirilirken sistem geri plana çekilmekte, sorunlar bazı politikalarla giderilebilecekmiş gibi topluma yansıtılmaktadır. Gerçekçi olursak, vasıtalı vergiler azalan oranlı olarak adaletsizdir de, bir dizi istisna ve muafiyetlerle uygulanan dolaysız vergiler çok mu adildir? Dolayısıyla, birincisi, bu tür meseleler sistem bağlamında ve sistem mantığı ile tartışılmalıdır; ikincisi ise, her konu içerik ve uygulanışı ile ele alınıp yüzeysel peşin yargılardan kaçınılmalıdır.

Kapitalist sistemin adaletsizlikleri salt vergilerde da yansımamaktadır. Ancak, vergilerin salınma sürecinin parlamenterlerin iradesi dâhilinde olduğu zannedildiğinden, toplumsal vicdana uygun vergi adalet yapısının oluşturulabileceği gündemde tutulmaktadır. Bu mantık, toplumsal güç ilişkilerinin üretim ilişkisi sonucu olduğu gerçeğini perdelediği gibi, ekonomik sisteme gönderi yapılmadan gelir dağılımı ya da vergi yükü dağılımında düzenlemeler yapılabileceği görüntüsü yaratmaktadır. Bu tartışma, toplumsal güç ilişkisini göz ardı ettiği gibi, aynı mantıkla sistem konusunu da dikkatlerden uzakta tutmaktadır. Kapitalizmin adaletsizlik olarak topluma yansıyan sorunlarının salt sorun temelinde çözüme kavuşturulabileceği görüşü, tartışmaları sistem konusunun dışında tutmaya yönelik ideolojik saptırmadır. Ne var ki, ana akım maliye öğretisi çerçevesinde de kamu kesiminin bir işlevi olarak, piyasa sürecinde oluşmuş gelir dağılımını bir miktar düzeltici vergi ve harcama politikalarıyla düzeltilmesi önerilir. Ekonomi ile politikayı birbirinden ayıran sağ eğilimli sosyal demokrasi mantığını yansıtan bu görüş, özelleştirme ve sair piyasa ekonomisi kurallarına da şiddetle bağlı olup, toplumun adalet duygularını rencide eden bazı çarpıklıkların kamu politikalarıyla giderilebileceği görüşüne dayanır ki, bu yaklaşım bir sistem olarak kapitalizmin özünde toplumsal huzursuzluk yaratma eğilimli olmadığı, oluşan huzursuzlukların arızi olduğu ve bazı uygun politikalarla giderilebileceği yönünde, özde kapitalizmi koruyan ve oluşan sorunların çözümlenememesinden de siyasileri ya da sair etkisiz politika ve uygulamaları sorumlu tutarak sistemi aklar.

Uygulanan bütçe sistemi ulus-devlet ve ulusal egemenlik görüşleriyle bağdaşmayan, çağdaş demokratik devlet yönetimine aykırıdır. Halka ait malvarlığının kullanım biçimi sadece ve sadece halka, onun adına tek yetkili olan parlamentoya aittir.